文/北京國家會計學院財稅政策與應用研究所李旭紅、許思遠，中國路橋工程有限責任公司張翠芬最近房地產稅開征消息引發(fā)新討論。本文探討了新時代我國房地產稅的改革方向，認為我國應在借鑒國際房地產稅經驗的同時結合我國新時代發(fā)展的需要，可以考慮以下幾點：一是將海南、深圳納入試點地區(qū)，二是給予地方適當的稅收自主權，三是兼顧公平與效率給予一定稅收減免，四是積極發(fā)揮稅種之間的協同效應。新時代背景下，為促進我國經濟高質量發(fā)展及現代稅制體系的進一步完善，房地產稅改革已經成為必然。從宏觀層面來看，房地產稅改革對于調節(jié)收入分配、優(yōu)化產業(yè)結構、健全地方稅體系等有著重要意義。從世界房地產稅發(fā)展的趨勢來看，不少國家將房地產稅界定為地方稅以補充地方收入，且主要以房地產所有人作為納稅人、以房地產評估價格作為稅基，并通過對特定納稅人給予稅收優(yōu)惠或對高價值房產征收“豪宅稅”等方式調節(jié)稅收負擔以及收入分配。為此，我國房地產稅的改革應在借鑒國際房地產稅經驗的同時結合我國新時代發(fā)展的需要，可以考慮以下幾點：一是將海南、深圳等地納入先行試點地區(qū)，二是給予地方適當的稅收自主權，三是兼顧公平與效率給予一定稅收減免，四是積極發(fā)揮稅種之間的協同效應。2020年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中指出：穩(wěn)妥推進房地產稅立法。近年來，社會各界關于房地產稅的討論越來越多，面對“十四五”時期我國經濟發(fā)展的新局面、新挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮稅收對我國宏觀調控的作用對助力我國經濟的更高質量發(fā)展以及社會的穩(wěn)定和諧有著重要作用。基于這一角度，新時代我國房地產稅改革將有更為深遠的意義。新時代房地產稅改革的意義一、調節(jié)收入分配《中國統(tǒng)計年鑒》數據表明，我國的基尼系數在2019年達到0.465，根據國際慣例，0.4-0.5表示收入差距較大，也就意味著我國收入分配不平等情況在某種程度上已較為嚴峻。此外，減少收入差距是促進消費、助力促成新發(fā)展格局的重要抓手，表明減少我國人民收入之間的不平等在當下而言是十分必要的。房地產是重要的財產類型，納稅人擁有房地產的數量及價值在一定程度上代表了其所擁有財富的多少。房地產稅作為一種典型的財產稅，是所得稅調節(jié)收入分配的重要補充，其通過對財產多的納稅人多課稅、對財產少的人少課稅的方式助力減少收入之間的不平等，推動社會的公平。二、優(yōu)化產業(yè)結構根據國家統(tǒng)計局數據，房地產行業(yè)在2020年對GDP的貢獻率達到7.3%，是我國經濟的重要支撐。但不可否認的是，房地產業(yè)的快速發(fā)展在某種程度上使得本該流向其他行業(yè)的社會資金畸形地流向房地產業(yè)，形成對其他行業(yè)社會資金的一種擠占。“十四五”時期對產業(yè)結構提出了更高的要求，特別是若要實現碳達峰、碳中和的目標，則更需要加快產業(yè)結構轉型。從供給和需求的角度來看：一方面房地產稅會加大房地產所有人的保有成本，從而在某種水平上減少其對房地產的非必需性需求；另一方面由于保有成本的增加，部分房地產所有人有可能將出售其所擁有的多余房地產，使得房地產市場的供應量有所增加。鑒于此，房地產稅對房地產市場將會產生一定程度的影響，影響投資者對房地產市場的預期，也就進一步影響其投資行為。也就是說，投資人在選擇投資房地產市場時會更加冷靜地考慮而不僅是出于投機目的。因此，新時代背景下房地產稅的改革能在一定程度上促進資金的合理流向，減少我國經濟對房地產市場的過分依靠，優(yōu)化產業(yè)結構。同時，在某種程度上也會減少地方財政對于土地財政的過度依賴，促進形成可替代房地產業(yè)的核心新興產業(yè)，產業(yè)結構得到有效調整。三、健全地方稅體系近年來隨著我國稅制改革的深入推進，稅收體系逐步完善，但是地方稅收體系的完善問題一直是改革的難點，部分地區(qū)地方稅源不足的矛盾仍然存在。特別是突如其來的新冠肺炎疫情，使得國際經濟不確定性增強，我國經濟下行壓力增大，更令地方財政收入不足的風險加劇。此外，現階段我國地方財政收入過度依賴土地出讓收入，未來地方一旦出現無地可賣的情形，將對地方財政收入帶來巨大沖擊。因此，為地方尋求可靠且具有持續(xù)性的稅源對于化解其財政收入不足的風險發(fā)揮著舉足輕重的作用。而房地產作為不動產，具備不便移動隱藏等特征，且房地產價值與其所在地理位置密切相關，表明房地產稅具有作為地方稅的優(yōu)勢。在這種情況下，通過房地產稅的方式能有效補充地方稅源，健全地方稅體系，從而緩解地方政府債務風險，保障地方財政的可持續(xù)性發(fā)展。世界房地產稅的特征及發(fā)展趨勢一、地方財政收入的重要來源分析各國房地產稅的特點，不難發(fā)現對于大多數國家來說，房地產稅作為一種地方稅被用于補充地方收入，如美國、加拿大、英國、澳大利亞等。雖然從總體上來看，OECD國家財產稅收入占其稅收收入的平均比重有限，2018年這一數值僅為5.61%， 但對于地方財政收入而言，財產稅占其比例較高。如根據美國城市研究所數據，2017年地方財產稅收入為5090億美元，占地方一般收入的30%。值得注意的是，不少國家也將房地產稅的稅制要素制定如稅率、稅基、稅收減免等權力在一定程度上下放至地方。如美國稅率、免稅額和估值方法因不同的州而存在差異，日本將市政當局的評估價值作為稅基，英國由地方當局逐年規(guī)定市政稅的稅率。二、納稅人主要為房地產所有人多數國家將房地產稅的納稅人定義為房地產所有人，如美國、韓國、墨西哥、阿根廷、日本、巴西、加拿大、德國等。也有少數將房地產使用人、占有人等作為房地產稅的納稅人。如土耳其市政當局對位于土耳其的建筑物和土地所有人、用益物權人以及從中受益的人（在沒有所有權人及用益物權人時）征收房產稅和土地稅；英國地方當局對位于其管轄內的住宅占有人征收市政稅；意大利對位于其境內的不動產所有人或有權益（如使用權）人征收市政稅。三、稅基主要為房地產評估價格目前，各國對房地產稅的稅基有著不同的規(guī)定，但多國主要將其定義為房地產評估價格，如澳大利亞、加拿大、阿根廷、美國、日本、韓國、印度（凈財富稅、土地稅）、英國（市政稅、豪宅稅）等。僅有少數國家以地籍價值（如俄羅斯、墨西哥）、租金收入（如印度的房產稅、英國的商業(yè)差餉稅）作為房地產稅計稅基礎。結合近年來房地產稅的改革來看，由于經濟發(fā)展等因素的影響，將地籍價值、租金收入等作為計稅依據難以反映房產和土地的真實價值，據此不少國家將房地產稅改革的重點聚焦于優(yōu)化其評估方法。例如：德國認為將過時的財務價格作為房地產稅的課稅基礎是違憲的，并宣布從2025年1月1日起將依據新房地產估值規(guī)則計算房地產稅；阿根廷于2018年10月設立了一個用于不動產估值的聯邦機構以負責根據有關房地產的特性和位置，制定與市場價值相符的財務估值方法和程序。四、多舉措調節(jié)稅負及收入分配總體而言，各國在制定房地產稅時普遍采用量能課稅的基本原則，并利用多種稅收優(yōu)惠形式調節(jié)稅收負擔，從而保證稅收的公平并減少收入不平等。具體來看，一是在稅率方面，有些國家依據稅基的不同采取累進的稅率，如阿根廷（凈財富稅）、澳大利亞；或根據其房地產所在的地理位置（如位于城市或是郊區(qū)）實行不同的比例稅率，如阿根廷（房地產稅）、加拿大；或根據房地產性質（如住宅、農業(yè)用地或其他）適用不同的稅率，如俄羅斯、韓國。二是在稅收減免方面，除對用于慈善、教育等的房地產免稅外（如俄羅斯、德國、法國、印度），也有部分國家從個人稅負角度出發(fā)，如印度尼西亞對以工資或養(yǎng)恤金作為收入唯一來源的公務人員、退休人員和軍隊人員所擁有、控制或使用的房地產免征房地產稅；墨西哥對沒有固定收入或收入來源有限的退休及領取養(yǎng)老金人員、遺孀、孤兒、老人的房地產稅減免30%。三是在稅種設置方面，部分國家開始對高價值房產征收“豪宅稅”，既是對收入分配的進一步調節(jié)，也是增加財政收入的一種途徑。如智利2020年1月1日起對納稅人繳稅總價值大于670年稅單位（UTA，每年根據通貨膨脹率調整，約為4億智利比索）的全部房地產征收累進附加稅；土耳其自2021年1月1日起對價值超過500萬土耳其里拉的高價值住宅征收住宅稅。新時代房地產稅改革方向一、通過試點地區(qū)分步推進2011年，上海、重慶作為試點開始對個人住宅課征房產稅，但兩個試點地區(qū)的課稅對象范圍均過窄，其中上海主要是針對增量住宅征稅，而重慶主要是對存量高檔住宅征稅且將范圍限定在主城九區(qū)。新時代背景下，雖然房地產稅在短時間內可能難以完成立法工作，但當前時期我國已有開征房地產稅的必要性，為此，我國房地產稅的改革可以通過在部分試點地區(qū)先試先行，積累一定的稅收管理經驗并給予社會預期。從試點城市的選取來看，深圳是改革的先行區(qū)且房產價格居于全國前列，國家統(tǒng)計局數據顯示，2019年深圳住宅商品房平均售價為55769.00元/平方米，位居我國36個重點城市榜首，因此深圳有條件也應當成為新時代我國房地產稅改革的試點。另外，還可將海南作為房地產稅的試點地區(qū)。海南作為自由貿易港，自然應當發(fā)揮其改革示范先行的作用，也相對更容易被人民接受。與此同時，深圳、海南地區(qū)的房產所有人均不局限于當地居民，且有一部分所有人來自全國各地，因此，選擇深圳、海南兩地區(qū)作為房地產稅試點，將會在某種程度上覆蓋更廣的范圍并產生更大的效應。此外，從改革內容來看，要充分吸取上海、重慶的經驗，在稅制設計時令征稅范圍等更為公平合理，從而更好地達到政策的預期目標。二、適度給予地方自主權新時代背景下，在房地產稅具體稅制的制定設計上應給予地方適度的稅收制定的自主權力。一方面，房地產稅是受益稅的一種，因此納稅人在繳納房地產稅的同時也可以從公共產品中獲得相對應的益處，即房地產稅適合作為地方稅。將房地產稅的統(tǒng)籌下沉至地方，可以使人民切實感受到征收房地產稅所帶來的身邊公共產品服務的改善。另一方面，由于我國各地發(fā)展情況有較大區(qū)別，相較而言，地方政府更為清楚本地人民的需求偏好及現實情況，且由于房地產天然的無法移動性，地方政府更能準確獲得房地產相關信息，因此給予地方政府一定的自主權可以在某種程度上提高財政效率。具體來看，可以給予各地一定的權力根據地方經濟發(fā)展情況調節(jié)稅收減免的內容和規(guī)模等。三、兼顧效率與公平給予一定的稅收減免在我國房地產稅改革中，應注重平衡效率與公平之間的關系。所謂的公平包括橫向與縱向兩種，即對納稅能力相同的人征收相同稅款，對納稅能力不同的人課征差異化的稅款。開征房地產稅本身來講，即是一種促進稅負公平的體現，其可以在一定程度上補充我國現有個人所得稅調節(jié)力度的不足。具體到房地產稅制的設計來看，可以將房地產評估價格作為稅基，并綜合考量納稅人的收入狀況等因素盡力實現橫向公平。當然還要對弱勢人群、用于公益事業(yè)的房地產等給予一定的稅收減免，從而實現房地地產稅的縱向公平，而給予一定的稅收減免也是以人民為中心的稅收理念的具體展現。在考慮公平的同時應當盡力減少效率的犧牲。需要考慮拓展房地產稅的征稅廣度以提高經濟效率。此外，可以借助現代數字化的征管手段加強納稅風險的分析，同時加強與其他政府部門之間的信息共享和協同合作，及時精準獲取納稅人房地產的最新信息，從而在保證公平的同時盡力提升征管效率。四、積極發(fā)揮稅種之間的協同效應新時代的房地產稅改革過程中，不應只考慮其單一稅種本身，而要將其與其他相關稅種綜合考慮，以此來發(fā)揮稅種之間的協同效應。具體來看，一方面是要注重與我國現有房地產存在直接關聯的稅種間的聯系。目前我國與房地產存在直接關聯的稅種包括在開發(fā)流轉環(huán)節(jié)課征的耕地占用稅、契稅和土地增值稅，以及在保有環(huán)節(jié)課征的房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，表現出保有環(huán)節(jié)的稅負相較于開發(fā)流轉環(huán)節(jié)而言較輕的課稅現狀。值得注意的是，在交易環(huán)節(jié)征稅過高會使得納稅人難以負擔高額稅負，而征稅過低又難以體現稅收的公平性。相較而言，在保有環(huán)節(jié)征稅如同細水長流，可以均衡房產所有人負擔，更能契合量能納稅的原則。在此背景下，未來在增加保有環(huán)節(jié)稅負的同時還應考慮適當降低開發(fā)和流轉環(huán)節(jié)的稅負，從而使得整體房地產相關稅負保持在合理的水平。另一方面，從更廣泛的角度而言，要注重房地產稅與所得稅等的相互協同。這一點在國際上已經有所體現，如：丹麥規(guī)定個人用于商業(yè)目的的房地產所繳納的房地產稅可以抵扣所得稅；德國規(guī)定個人就用于交易或商業(yè)目的的房產或構成收入來源（如租金收入）的房產所繳納的房地產稅準予抵扣所得稅。通過積極發(fā)揮稅種之間的協同作用，既能有效避免某種程度上的雙重征稅，又能較好地提升納稅人整體的滿意度，也有利于房地產稅后續(xù)的改革推廣 。文章來源：《新理財》，經作者授權轉發(fā)。本文編輯：丁開艷